上海工商局杨继华:大数据与市场监管方式转变研究

发布时间:2015-2-27信息来源:中国工商报热度:

必然性解析

底线思维与自由发展:大数据时代市场监管方式转变的哲学内涵

大数据时代,监管方式的转变必须顺应经济发展的趋势,伴随着电子政务的不断创新,各类市场主体的设立和经营行为越来越多地从线下转移到线上。在传统经济模式下,往往由特定生产者,在特定场所,组织特定生产要素,通过特定的生产流程,制造出特定的产品。对于传统经济的监管,往往只需要对生产者进行身份认证和许可,对生产场所进行规范,对产品质量严格把关,即可比较顺利地完成监管任务。大数据时代的市场主体、经营行为的特点在于生产者、生产场所、生产要素、生产流程以及产品与服务,都难以在事前确定形态和边界。因此,监管者应放弃过去常用的经营者身份核准、业务范围限定和产品形态界定等手段,转为实行底线式监控和园丁式管理,一方面,锁定已经明晰的各种风险点;另一方面,尽量放开市场,让市场主体自由发展、平等竞争。

 

监管的成本效益观:大数据时代市场监管方式转变的经济考量

从交易成本理论的视角看 ,任何形式的监管必定产生一定的交易成本或者说交易费用,这些费用包括搜寻成本、信息成本、议价成本、决策成本、监督成本、违约成本等。市场经济条件下任何单位都必须讲求经济效益,行政执法部门的经济效益反映在监管成本上。从理论上分析, 监管成本最小而又能产生较好管理效果的监管方式, 就是最好的监管方式(这里的监管成本应该包括财力、物力、人力以及时间等各种管理要素的支出)。从更宏观的角度分析监管成本,就不能不考虑监管方式对企业的影响。监管方式转变的重要意义在于以最小的监管成本支出和最高的管理效率,最大限度地实现既定的管理目标。大数据时代,各部门信息整合应用、科学分析,将非常显著地降低交易成本。

 

权利与权力的平衡:必须明确数据采集和使用原则

从大数据的产生过程考察,大数据应用隐私暴露是与生俱来的,如果不加以约束,其“侵略性”将突破边界。没有足够的政策和法律支撑,不仅会影响大数据技术的发展,也会伤及公民个人权利。比如,上海市公共信用信息服务平台归集包括法人和自然人监管、执法、审批、资质等1200多个信息事项、3亿多条数据,供部门监管和信息主体查询,这是一个非常强大的数据库。因而,市场监管部门在收集、使用、整合、发布等可能涉及国家信息安全和公民隐私等信息,必须明确大数据采集和使用原则。必须明确监管部门在重点领域敏感数据应用中的权限,采取必要措施保障公民权利,营造大数据时代的良性监管生态环境,让全社会积极、有序地运用大数据技术。

 

实证探究

传统的商业贿赂案件的查办程序通常是这样的:执法部门通过举报、信访、移送等各类案源发现途径获知有关检查对象线索,监管人员结合内外网电脑查询,了解企业基础信息和经营情况,然后对企业进行外围排查、了解企业经营模式和交易规则,获取初步证据后再实地走访,在企业提供有关合同、账册及书面会计资料后,对记账凭证中管理费用、应收账款等科目逐项分析,从而初步判定是否存在违法行为。显然,这种通行的检查方式费时费力,效果也因人而异,很难解决电子账务与手工检查、数据集中与分割作战、海量业务与有限人力的矛盾,执法成本也很难降低。

基于大数据的监管手段,融合了工商、税务、质监、银行、海关、法院等多部门和机构信息。假设以某几家涉嫌商业贿赂医疗器械经销企业为批量检查对象,可以以企业变迁、股东构成、注册资本,信用等级、处罚记录、经营情况、历年账务、银行流水、税款缴纳、法院执行等数据信息为切入点,以商业贿赂的各种外在表现形式为核心,为企业“画像”。利用大数据系统的分析功能建立一系列模型,进行海量数据的筛选、关联、比对等操作,实时跟踪数据异动,仅用几分钟,即可迅速筛查出需要执法人员花费好几天才能查出来的涉嫌违规疑点信息。结合后期经验判断,可以直接调取符合条件的信息,实现“精确打击”。很明显,有效利用大数据前期跟踪、分析,可准确定位疑点,有效聚焦风险,提升检查针对性,同时还能够对数据信息进行充分处理,及时捕捉,创造有利条件,提升识别、预判、预警能力。

 

三个要点

顶层设计与基层创新双轮驱动

充分发挥和利用大数据技术的优势,在监管方式转变的顶层设计上有所作为。以工商行政管理为代表的市场监管,其主要对象侧重于微观主体。一对一的监管,虽然直接,但难免挂一漏万,有时甚至存在只见树木不见森林之弊病。因此,市场监管要利用大数据的预测、归纳、汇总的优势,强化风险管理。加强对市场行为的风险监测分析,建立高危行业、重点工程、重要商品及重点领域的风险评估指标体系、风险监测预警和跟踪制度、风险管理联动防控机制。依据风险程度,加强对发生事故概率高、损失重大的环节和领域的监管,防范区域性、行业性和系统性风险。

在基层创新方面,充分利用网络技术实现在线即时监督监测,加强非现场监管执法,运用移动执法、电子案卷、大数据提高执法效能。

 

防止监管不足和监管过度

大数据技术的深化应用给市场发展带来深刻影响的同时,也对市场监管提出了更高要求。监管机构要顺应大数据时代潮流,为创新发展营造良好的环境,完善监管制度,防止监管不足和监管过度。对市场主体基于大数据的新探索,适时制定监管制度加以规范,减少监管死角和监管真空地带,保护消费者合法权益。同时,要避免过度监管,营造良好的大数据监管环境;强化基础建设,建立大数据个人质量标准,消除壁垒,推进信息共享;建立隐私保护制度,加强信息安全;鼓励创新,以开放的心态支持市场主体运用大数据进行产品、服务、管理等方面的有益创新,并在监管上及时跟进。

 

实施精细化监管 加强执法协作

从依托大数据实施监管的角度看,粗放的监管方式往往不重视深入、具体的研究,导致监管执法人员对辖区市场主体底数不清、情况不明,解决问题的办法针对性不强;精细的监管方式则更多地强调运用现代化技术手段,从多个角度收集监管对象的资料,从多个层次跟踪监管对象的动态变化,并形成较为系统、客观的市场秩序评估体系。

实现监管方式由粗放向精细的转变,就是要着眼提升监管效能,由简单的责令整改、罚款没收向警示指导与依法规范相结合转变,由对市场主体简单、粗放监管向实施市场主体信用分类监管转变。要着眼整合执法资源,由多头执法、分散执法向集中力量、协同监管的方式转变,由单一地域、单一业务条线的简单纵向互动监管向政策共商、措施共议、资源共享、执法联动的跨区域、跨业务合作监管转变,由封闭式、单打独斗式监管向整合系统资源、主动争取其他部门支持的开放式监管转变。大数据背景下,监管执法人员必须充分运用信息化、大数据技术,实施数字化监管,实现由定性分析、主观判断、人脑记忆式管理向定量分析、数据统计、电脑记录式管理转变。

 

必须应对的问题

数据互联、挖掘与开放。监管执法数据的变动情况与监管执法是否到位存在密切关联。适应“宽进严管”的各项要求,需要建立健全市场秩序动态评估机制。通过电脑记录、数据统计、模型分析等方式,对监管、执法、维权、信访等数据变动情况进行量化分析,从中找出市场监管重点、难点问题的多发区域和多发类型,找准监管执法的重点和薄弱环节,并对市场秩序的变化趋势进行预测分析,做到提前预警、提前预防、提前介入,为此,监管机构要尽可能多地掌握监管对象的数据,互联必不可少,同时要深入挖掘和开放数据。大数据时代监管增值的关键在于整合,但自由整合的前提是数据开放。开放数据的意义,不仅仅是满足公民的知情权,更在于让大数据时代最重要的生产资料数据自由流动,以催生创新,推动知识经济和网络经济的发展。同时,监管部门予以协同配合,实现效用最大化。

技术支持。搭建基础数据技术平台,要统筹好历史数据和当前采集数据的关系,统筹好大数据背景下的精算技术、统计技术和数据挖掘技术的融合,统筹好结构化数据和非结构化数据的采集、分析和使用,充分挖掘历史数据的潜在价值,积极学习运用大数据技术提升分析能力。在战略上,监管部门要结合自身实际,研究制定大数据战略,统筹规划大数据应用,将现有数据转化为信息资源,让决策更加有的放矢,让监管更加贴近实际;在实际监管上,要提高数据采集能力、分析能力和使用能力,把大量沉睡的数据变为有利于改进监管的信息,为实施动态监管、过程监管和实时监管,提升监管的针对性和有效性提供数据和技术支持。

人才供应。大数据时代,运用数据实施监管是一门交叉科学,涉及法律、会计、数学、统计学、计算机科学、数据可视化技术等领域专业知识。无论是基础建设还是数据分析与系统的维护,都需要专业的人才。因此,必须大力气抓好大数据人才的引进与培养,着力打造一支数量充足,结构合理、素质优良、表现卓越的复合型专业监管人才队伍。